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歷次國際關注的突發公共衛生事件概況及啟示

中國經濟新聞網 2020-02-14 11:35:05

  一、歷次事件概況
  
  自2005年世界衛生組織(WorldHealthOrganization,WHO)設立國際關注的突發公共衛生事件(PublicHealthEmergencyofInternationalConcern,PHEIC)機制以來,除本次新冠肺炎疫情外,共宣布過5次,分別為2009年墨西哥、美國首發的甲型H1N1流感疫情,2014年西非埃博拉疫情,2014年野生型脊髓灰質炎疫情,2016年巴西寨卡病毒疫情,2019年剛果(金)埃博拉疫情(簡要梳理詳見文末附表)。此外,2012年始發于中東地區的中東呼吸綜合征最終未被列為PHEIC,對我國也有借鑒意義。
  
  (一)甲型H1N1流感(2009年4月—2010年8月)
  
  甲型H1N1流感是呼吸道傳染病,傳染力強,致死率高于普通流感。2009年3月,墨西哥開始流行后,美國加州、德州也接連暴發。4月,WHO宣布其構成PHEIC,主要考量為這一病毒及疾病存在很多認知空白。WHO提出臨時建議,要求所有國家加強監測。此后,墨西哥宣布進入緊急狀態,暫停所有公眾活動(在病例人數明顯下降后重新開放,共計10天),甚至一度停止非基礎性公共經濟活動(5天),通過免費發放口罩等手段積極防控。
  
  在WHO宣布PHEIC前,一些國家已開始針對墨西哥限制進出口貿易、暫停航班,部分地區甚至對外國游客進行硬性隔離。宣布PHEIC后,盡管WHO并未建議任何對旅行和貿易的限制,但仍有部分國家進一步實施了入境限制、貿易限制、取消航班等措施。截至2009年6月11日,墨西哥確診5717例,死亡106例,病死率1.9%。
  
  同樣作為疫情暴發地的美國,截至2009年6月11日,確診13217例。感染率略低于墨西哥,但多為輕癥,且由于更發達的醫療衛生體系,死亡僅27例,病死率0.2%,遠低于墨西哥,略高于普通流感。在此情況下,盡管被列入PHEIC,美國除短期關閉學校外,防控措施與日常流感類似,受其影響有限,甚至并無出境體溫監測,這也受到了國際社會一些批評。2009年9月疫苗上市,接種疫苗成為最主要的防控手段,接種率高達39.6%。
  
  國際社會在PHEIC的框架下,除國內加強防控外,多個國家設立監測機制加強入境管理,對美國和墨西哥的航班加強檢疫,少部分國家提醒國民謹慎前往,暫停從兩國進口豬肉。總的來說,美國在國內和國際上所受影響均遠小于墨西哥。
  
  在此機制下,疫情仍很快蔓延,截至2010年5月,214個國家和地區超過130萬人感染,總死亡人數約1.8萬人,患者死亡率為1.3%。WHO約3個月召開一次跟進會議,到2010年8月,委員會判斷盡管疫情仍存在,但由于對疾病了解增多,已有成熟疫苗和治療方式,且新發病例數已與普通流感類似,全球范圍大流行已結束,因此,宣布解除PHEIC,提醒各國將其納入常態化管理。
  
  (二)野生型脊髓灰質炎(2014年5月至今)
  
  脊髓灰質炎主要危害是造成兒童癱瘓,通過食物、水及密切接觸傳播。在已有疫苗的情況下,各國多年未發病,WHO一度將其列為計劃消除的疾病。因此,敘利亞等國出現暴發后,盡管病例數僅82例,WHO仍于2014年5月將其認定為PHEIC。
  
  直到2019年12月召開的最新一次會議,由于2019年新發病例暴增至113例,新的菌株開始出現,且散發于多個國家,PHEIC仍未解除,已持續74月。
  
  需強調的是,由于自身應對能力有限,對此次出現疫情的敘利亞等國而言,被認定為PHEIC的正面影響大于負面影響,有利于國際社會更好的援助。
  
  (三)西非埃博拉(2014年8月—2016年3月)
  
  埃博拉病毒傳染力和致死性很強,主要通過血液和體液傳播。西非于2013年12月開始出現疫情,2014年快速擴散,至2014年8月,報告1711起病例,其中932例死亡,病死率高達54.5%。鑒于對埃博拉病毒了解有限,當地衛生系統脆弱,人口流動性高,且已在醫務人員中確認大量感染,WHO將其認定為PHEIC。
  
  WHO并不建議普遍禁止國際旅行或貿易,只是加大預警并對疫情所在地的出境檢疫提出要求,對于病例隔離和救治及醫務人員的保護提出建議。然而,出于對西非地區檢疫能力的懷疑,多個國家對幾內亞等國仍然取消航班并實施相關入境限制措施。WHO認為這帶來了不利影響,一是加重疫情所在地經濟社會的混亂,二是增加非正規移民,更難以監控,三是加劇疾病的污名化,減少了自我報告。此后WHO多次建議甚至敦促各國放開過度限制,但收效甚微。
  
  疫情所在國家在國際援助下采取強力的隔離、救治、遺體處理措施的同時,一些針對性疫苗從2015年初以臨床試驗的方式開始發揮作用,西非埃博拉得到有效控制,約半年未出現新發病例,且各國在應對中更符合WHO的能力標準,2016年3月,WHO取消PHEIC的認定。
  
  (四)寨卡病毒導致的新生兒小頭癥(2016年2月—2016年11月)
  
  寨卡病毒傳染力較強,通常僅有輕微癥狀,但孕婦感染可能導致新生兒小頭癥,主要通過蚊蟲及性行為傳播。2015年5月,巴西開始出現感染,并在8個月內導致150萬人感染及約4000例小頭癥。共24個國家有疫情報告。考慮疫情控制需要協調國際努力,且缺乏疫苗和快速可靠的診斷測試,部分受影響的國家缺乏人群免疫力,WHO將其列為PHEIC,并建議通過開發診斷試劑、疫苗、控制蚊蟲和預防高危人群被叮咬等措施預防。
  
  巴西政府按照WHO的建議實施了相關措施。由于有明確的高危人群,WHO未建議任何限制入境的措施,國際社會的限制也不多見,主要是警告本國孕婦謹慎前往。在WHO評估建議下,巴西在PHEIC期間仍然舉辦了奧運會。PHEIC僅對巴西造成短期經濟社會損失。
  
  2016年11月,盡管仍在流行,但病毒毒性在傳播中逐漸減小,且對高危人群的預防管理措施得當,WHO建議將其納入常態化管理,通過長期機制解決,宣布解除PHEIC。
  
  (五)剛果埃博拉(2019年7月至今)
  
  2018年5月,剛果(金)出現埃博拉疫情,一年內約2500人感染,其中1700余人死亡,病死率超過68%。但由于有西非埃博拉疫情防控的經驗,有相對成熟的治療方式和疫苗(研究用),WHO一直態度審慎,直到2019年7月第五次會議才鑒于剛果(金)的政治局勢和能力缺陷,將疫情列為PHEIC,并發動國際社會更好的援助。截至目前,這一認定尚未解除。
  
  (六)中東呼吸綜合征(未被列入PHEIC)
  
  中東呼吸綜合征由MERS冠狀病毒導致,截至2016年8月,27個國家出現1800例確診病例,其中死亡640例,病死率35.6%,遠高于非典及本次新冠肺炎。但它的傳染力弱,主要通過動物或密切接觸傳播。WHO高度重視,共召開10次會議,但均未將其列入PHEIC。原因一是初期傳染力不強,持續人傳人證據不足;二是在傳播力相對增強后,對疫情發生國(主要是韓國)的防控措施有信心,包括使用多種方法識別接觸者并適當的隔離和監視,衛生與交通部門密切合作追蹤接觸者,良好的出境檢疫及限制措施,降低了國際傳播風險。
  
  二、國際關注的突發公共衛生事件處置經驗及應對啟示
  
  (一)評估是否構成PHEIC主要考量公共衛生風險及對國際社會影響
  
  根據《國際衛生條例(2005)》,WHO在評估是否構成PHEIC時,關切要點一是公共衛生影響是否嚴重(病例數及死亡數),是否需要外部援助;二是事件是否不尋常或意外,如疾病相關信息是否存在大量空白;三是是否有國際傳播的嚴重危險;四是是否有限制國際旅行或貿易的嚴重危險。在后續防控及與WHO的溝通中,更好回應這些關切,有利于獲得更為樂觀和理性的評價。
  
  (二)PHEIC可根據形勢變化隨時取消,無明確時限要求
  
  按照緊急委員會專家評估的建議,PHEIC可隨時取消,相關法律條文中無明確時限要求。WHO臨時建議有效期3個月,此后自動失效,一般而言,緊急委員會會在3個月內再次評估。因此,取消的時間主要取決于疫情本身的發展和防控措施。
  
  (三)WHO僅提供建議,各國的應對有很大自主權
  
  依據《國際衛生條例(2005)》,WHO認定PHEIC后,一是提供技術指導,二是評估防控措施的有效性,三是向締約國提供進一步援助,包括評估國際危害的嚴重性和控制措施是否適當。國際社會對事件反應過度時,WHO可建議或敦促取消相關限制。
  
  歷次PHEIC中,WHO通常不建議采取入境和貿易限制等手段,且多次呼吁取消限制,但各國通常根據自身關切選擇應對措施及其級別。PHEIC的認定與疫情對經濟、社會、外交的影響以及國際社會的判斷并不完全一致。
  
  (四)關鍵的應對策略
  
  一是盡快控制疫情。疫情能夠得到有效控制,是WHO解除PHEIC的首要考量因素。二是做好出境檢疫,降低國際傳播風險。同時,與WHO及相關國家及時進行信息溝通和數據共享,爭取WHO支持,減少技術層面的國際過度反應。三是從既往經驗看,通過科學研究,填補疾病認知、預防和治療上的空白,是減輕WHO和國際社會擔憂的重要途徑。例如,WHO對剛果(金)的埃博拉疫情認定非常審慎的主要原因在于已具備相關疫苗及相對成熟的治療手段。四是根據疫情適時調整應急響應級別。如主要流行區域疫情得到較好控制,可適時主動調低響應級別,這既有利于減少國際上的過度反應,也能夠對WHO的決定形成一定影響。
  
  國務院發展研究中心社會發展研究部 劉勝蘭

來源:中國經濟時報—中國經濟新聞網 作者:劉勝蘭 編輯: 曹陽       
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